Page 3 - Working Paper (Tax Expenditure atas Pajak Penghasilan: Rekomendasi bagi Indonesia)

DDTC Working Paper 0814
3

1. Latar Belakang mekanisme pelaporan berkala tax expenditure
yang terhubung dengan laporan anggaran. Hal ini
Dalam menjalankan kebijakan dan berangkat dari keperluan untuk mengetahui lebih
administrasi perpajakan, seringkali pemerintah banyak tentang tax expenditures dan dampaknya
memberlakukan suatu ketentuan khusus yang terhadap distribusi pendapatan dan kesejahteraan
merupakan deviasi dari sistem perpajakan yang masyarakat. 5
berlaku secara umum. Sebagai contoh, kredit pajak
Di sisi lain, negara-negara berkembang masih
atas sumbangan ataupun donasi sosial, natura bagi
menghadapi persoalan yang lebih mendasar, yaitu
karyawan sebagai pengurang pajak, keringanan
mendefinisikan tax expenditure. Memang betul
pajak untuk investasi oleh badan usaha, dan
bahwa tax expenditure secara sederhana dapat
sebagainya. Ketentuan-ketentuan khusus tersebut
disebut sebagai ketentuan khusus yang berbeda
berdampak pada berkurangnya penerimaan pajak dari sistem pajak secara umum (benchmark tax
yang seharusnya bisa diperoleh. Hal tersebut
system). Namun, penting untuk dicatat bahwa
diistilahkan sebagai tax expenditure.
apa yang dianggap sebagai benchmark tax system
Terminologi tax expenditure bukanlah sesuatu juga merupakan definisi yang berbeda-beda
yang baru. Kata ‘expenditure’ yang melekat pada setiap negara. Misalkan, apakah kriteria tarif
istilah tersebut menyiratkan bahwa pada dasarnya progresif atau penghasilan tidak kena pajak atas
terdapat aktivitas belanja pemerintah secara adanya tanggungan anak merupakan bagian dari
tidak langsung lewat ketentuan-ketentuan khusus benchmark tax system atau merupakan ketentuan
perpajakan. Oleh karena itu, tax expenditure khusus? Masih belum selesainya persoalan definisi
sering disebut juga sebagai hidden subsidy, karena juga membuat banyak negara berkembang tidak
menjadi kebijakan alternatif, misalkan pada saat mampu mengestimasi besaran tax expenditure
2
memberikan hibah. Selain itu, tax expenditure setiap tahunnya.
juga bukanlah sesuatu yang secara eksplisit dapat
Di Indonesia, kajian mengenai tax expenditure
ditelusuri dalam laporan anggaran, sehingga
belum menjadi perhatian baik pemerintah maupun
seringkali jarang mendapatkan perhatian dan
publik. Padahal, dengan banyaknya ketentuan
telaah dari publik.
khusus, terutama dalam konteks pajak penghasilan,
Terdapat beberapa jenis tax expenditure terdapat kemungkinan akan masifnya apa yang
yang sering ditemui: (i) allowances (keringanan dapat disebut sebagai tax expenditure. Hingga
pajak); (ii) exemptions (pengecualian); (iii) rate saat ini, belum ada definisi dan cakupan yang jelas
relief (pengurangan tarif pajak); (iv) tax deferral mengenai apa yang disebut sebagai tax expenditure
(penangguhan atau penundaan); serta (v) credits di Indonesia. Tidak adanya definisi juga membuat
3
(kredit pajak). Dengan kriteria dan cakupan upaya untuk mengukur dan melaporkan tax
tersebut, maka dapat dipastikan praktik tax expenditure secara tepat menjadi sesuatu hal yang
expenditure menyebar hampir ke seluruh negara di sulit. Evaluasi kebijakan mengenai efektivitas dan
dunia. Karena berpotensi menggerus penerimaan efisiensi biaya dari tax expenditure masih menjadi
pajak, banyak negara telah membatasi segala angan-angan belaka.
macam insentif dalam reformasi pajak pada
Di tengah kekosongan tersebut, tulisan ini
kurun waktu 1980-an, seperti: Argentina, Brazil,
Kolombia, Jamaika, dan Meksiko. 4 bertujuan untuk mendalami tax expenditure dalam
konteks Pajak Penghasilan (PPh) di Indonesia.
Dewasa ini, tren untuk mempertimbangkan Dalam membangun pemahaman tersebut, kami
transparansi serta pelaporan tax expenditure dalam melakukan perbandingan dengan negara lain serta
kerangka anggaran pemerintah semakin banyak telaah perkembangan secara global.
didiskusikan. Hal tersebut dipicu oleh keinginan
2. Konsep dan Prinsip Tax Expenditure
untuk mengontrol dan mengevaluasi anggaran
secara keseluruhan demi jargon keberlanjutan
fiskal. Sebagian besar negara-negara maju yang
Ide dan diskusi mengenai tax expenditure
tergabung dalam OECD telah menciptakan
diperkenalkan oleh Stanley Surrey pada 1967.
Dalam pandangan Surrey, sistem pajak penghasilan
2 Thomas L. Hungerford, “Tax Expenditures: Trends and Critiques”, CRS federal di Amerika Serikat mengandung dua
Report for Congress, (13 September 2006): 1. bagian utama: yaitu ketentuan yang bersifat
3 OECD, Tax Expenditure in OECD Countries, (Paris: OECD Publishing, struktural dan tax expenditure. Argumen utama
6
2010), 12
4 Zhicheng Li Swift, Hana Polackova Brixi, dan Christian Valenduc, “Tax
Expenditures: General Concept, Measurement, and Overview of Country
Practice” dalam Tax Expenditures – Shedding Light on Government 5 Linda Sugin, “Tax Expenditures, Reform, and Distributive Justice”,
Spending through Tax System, ed. Hana Polackova Brixi, Christian M.A. Columbia Journal of Tax Law Vol. 3, No. 1 (2011): 17 – 18.
Valenduc, dan Zhicheng Li Swift, (Washington D.C.: The World Bank, 6 Surrey menyatakan bahwa “The federal income tax system consists
2004), 5. really of two parts: one part comprises the structural provisions